Le infrastrutture: le tipologie e la gestione

L'importanza delle infrastrutture, anche considerando i soli aspetti quantitativi, può essere facilmente dimostrata da un semplice dato: lo stock di queste opere pubbliche, nei paesi industrializzati, si aggira attorno al 35-40% dello stock di capitale complessivo; le infrastrutture rappresentano per cui lo scheletro strutturale del territorio nazionale.
A partire dalla fine degli anni ottanta sono stati condotti numerosi studi che analizzano la relazione esistente tra la dotazione di infrastrutture e lo sviluppo economico di un territorio. In tutti è riconosciuta l’esistenza di un forte legame tra infrastrutturazione e crescita economica di un’area. Quasi tutte le infrastrutture hanno caratteristiche comuni come ad esempio l’essere ad alta intensità di capitale, sono necessari cioè investimenti massicci per realizzarle. L'alta intensità di capitale è accompagnata spesso, nel caso del capitale fisso sociale, da una rilevante indivisibilità. 
Questi due aspetti comportano sia uno sforzo finanziario di grande entità sia che la costruzione dei sistemi infrastrutturali si concentri in ondate relativamente brevi, dando luogo a un andamento ciclico degli investimenti. Negli ultimi 20 anni il ricorso al Partenariato Pubblico-Privato (PPP) per la costruzione di infrastrutture pubbliche e la gestione dei relativi servizi ha conosciuto un’ampia diffusione a livello internazionale. Il PPP può essere definito come una forma di cooperazione di lunga durata, nel cui ambito i due soggetti coinvolti – il soggetto pubblico e il soggetto privato – si impegnano a garantire congiuntamente la fornitura di beni e/o l’erogazione di servizi, dividendo costi e risorse. Indivisibilità e alta intensità di capitale comportano poi, in genere una lunga gestazione prima che il progetto sia messo a punto e poi realizzato. Questo rende le decisioni in materia in qualche modo irreversibili, in quanto i cambiamenti di programmi e la rinuncia a completare l'opera, o addirittura la decisione di sostituirla, comporterebbero costi molto elevati. Un altro aspetto va sottolineato: in particolare per le infrastrutture a rete si è in presenza di rendimenti crescenti, e quindi di condizioni favorevoli al monopolio. Le infrastrutture si caratterizzano anche perché sono collocate in determinati spazi geografici e sono inamovibili. 
Questo implica che, dati i lunghi tempi di realizzazione, le strozzature create da carenze infrastrutturali non sono rapidamente eliminabili: è evidente allora l'importanza che assume la politica degli investimenti seguita. In definitiva le caratteristiche di beni pubblici, la presenza di situazioni monopolistiche, l'importanza strategica del capitale fisso sociale rendono quasi inevitabile un controllo pubblico sulle infrastrutture, sia mediante l'assunzione della proprietà, sia mediante la regolamentazione delle attività private. 

La gestione delle infrastrutture 
La gestione delle infrastrutture urbane consiste nella definizione delle risorse e delle azioni necessarie per il perseguimento dell’efficientamento di tali strutture. La gestione e la conseguente manutenzione si articolano, seguendo l’approccio strategico, secondo un processo decisionale che si distingue in tre differenti fasi: strategica, tattica e operativa
Nella fase strategica, la gestione valuta le condizioni di utilizzo, la capacità, l’ubicazione, la funzionalità e le performance del patrimonio infrastrutturale in rapporto dei servizi predeterminati. 
Nella fase tattica la manutenzione attua la programmazione sulla base degli obiettivi prefissati nella fase strategica: programma le modalità di intervento nel rispetto delle priorità individuate, valuta tecnologie alternative, definisce i budget. Nella fase operativa, la manutenzione sviluppa progetti di riqualificazione e adeguamento e ne controlla l’esecuzione. 
Per quanto riguarda l’Italia la realizzazione di strade e autostrade è gestita dal MIT (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) che svolge attività di indirizzo, vigilanza e controllo sull’ANAS S.p.A., il gestore della rete stradale italiana di interesse nazionale, e definisce programmazione e monitoraggio sugli interventi. Il Ministero ha anche il compito di affidare nuove concessioni autostradali e rinnovare le esistenti alla loro data di scadenza. In campo infrastrutturale il Ministero gestisce tutti gli interventi ritenuti strategici nel settore stradale, come le conferenze di servizi per la realizzazione di nuove opere, l’acquisizione e l’esame dei pareri, le istruttorie per il CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica) e i nulla-osta all'utilizzo dei fondi pubblici stanziati in base allo stato di avanzamento dei lavori. Il Ministero si occupa anche delle norme tecniche per la realizzazione delle infrastrutture stradali e, nello specifico ambito della sicurezza, svolge attività di ispezione e controllo in modo da limitare l’incidentalità stradale, come previsto dal Decreto Legislativo n.35 del 2011. 
Il Ministero pianifica la necessità di nuove infrastrutture con l'Allegato Infrastrutture al Documento di Economia e Finanza (DEF). È il documento strategico nazionale per le infrastrutture di trasporto e, nella versione 2015, disegna un Paese più collegato all'Europa e al sistema Mediterraneo, con l’obiettivo principale di puntare a opere utili, piuttosto che a grandi opere. Il testo contiene il Programma delle Infrastrutture Strategiche 2015, che individua 32 opere essenziali e di rilevanza nazionale ed europea. Si tratta di infrastrutture necessarie alla competitività del Paese e alla mobilità intelligente nelle aree urbane che rappresentano quindi le "priorità delle priorità". In questa ottica, viene compiuta principalmente la scelta del ferro puntando su ferrovie e metropolitane. Inoltre a livello europeo, il Ministero promuove progetti di investimento sostenibili nelle aree urbane e Programmi Operativi Nazionali (PON) che hanno l'obiettivo di contribuire a valorizzare la posizione del Paese nel bacino del Mediterraneo, mediante interventi che realizzino una piattaforma logistica che costituisce la testa di ponte dell'UE verso il Mediterraneo. 

Le tipologie 
Si definisce infrastruttura uno o la serie di elementi strutturati che intermedia i rapporti tra i vari componenti di una struttura; si parte da elementi definibili come fissi ma che, adeguatamente connessi, riescano ad assolvere a un compito specifico non realizzabile altrimenti. 
È possibile raggruppare le infrastrutture in tre macro-categorie: la prima comprende le infrastrutture a rete che generalmente sono di competenza pubblica, ma frammentata tra diversi Enti. Al secondo gruppo appartengono le infrastrutture diffuse, con questo termine si indicano tutti quegli elementi che si diffondono sul territorio e che hanno un rilevante impatto sull’immagine della città stessa e sul suo funzionamento. Il terzo gruppo è composto dalle infrastrutture puntuali, il cui non funzionamento non provoca conseguenze negative sugli altri sub-sistemi. 
Dopo questa classificazione andremo ora ad identificare i diversi sistemi infrastrutturali. 
- Infrastrutture sanitarie: area inserita tra le infrastrutture sociali, è possibile individuare tre dimensioni: assistenza sanitaria distrettuale, assistenza ospedaliera, assistenza sociosanitaria. 
- Infrastrutture dell’istruzione: sono gestite dallo Stato (scuole statali), o da enti privati (scuole non statali). L’istruzione scolastica si suddivide nei seguenti livelli: educazione prescolastica (scuole materne); istruzione primaria (scuole elementari); istruzione secondaria di primo grado (scuole medie); istruzione secondaria di secondo grado (scuole secondarie superiori); e istruzione universitaria. 
- Infrastrutture della cultura: ne fanno parte il patrimonio storico artistico e culturale, teatro, musica, cinema e trattenimenti vari, sport. 
- Infrastrutture dell’ambiente: la presenza sul territorio di infrastrutture ambientali comporta un miglioramento della vita sociale, rafforzando di conseguenza lo sviluppo economico nell’ambito degli enunciati propri dello sviluppo sostenibile. In questa area tematica sarebbero individuabili quattro principali dimensioni: depurazione delle acque reflue, smaltimento e gestione dei rifiuti, salubrità dell’aria e delle acque e aree verdi. 
- Strutture del turismo e del commercio: classificate nelle strutture del territorio, comprendono la ricettività alberghiera, extra alberghiera, i servizi orientati al turismo e strutture dedicate alla distribuzione al dettaglio e all’ingrosso. 
- Le reti di energia: sono tra le infrastrutture che supportano direttamente l’attività produttiva. Si includono in questa categoria le reti per la distribuzione e il trasporto dell’energia elettrica e del gas, le reti per la captazione e la distribuzione delle acque e le reti fognarie. 
- Le infrastrutture aeroportuali: molte competenze specifiche sono attribuite all’Ente Nazionale Aviazione Civile (ENAC) e all’Autorità di regolazione dei trasporti. Tuttavia, il Ministero svolge un ruolo importante nel programmare e pianificare le iniziative del settore. 
- Sistema marittimo: Il Ministero si occupa della programmazione, del finanziamento e dello sviluppo della portualità, svolgendo attività di vigilanza e controllo sulle Autorità portuali per quanto riguarda la messa in opera dei programmi infrastrutturali. Le competenze includono anche le attività e i servizi portuali e il lavoro nei porti. Il Ministero, inoltre, emana la disciplina generale dei porti e i piani regolatori nell’ambito in cui è direttamente competente. 
Per migliorare competitività e crescita dei traffici e per promuovere l'intermodalità delle merci, ovvero il trasporto effettuato per esempio attraverso i container che possono passare in modo semplice dal trasporto via terra (treni e mezzi su gomma) a quello via mare, è stato emanato il Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica (PSNPL). 
- Il sistema ferroviario: dal punto di vista operativo il Ministero non realizza direttamente le infrastrutture ferroviarie né effettua la loro manutenzione, ma affida questi compiti al Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane. Il Ministero indica le attività da realizzare e controlla l’utilizzo degli investimenti pubblici destinati ai progetti per la realizzazione e manutenzione delle ferrovie. In questo senso assumono particolare importanza le linee ad alta velocità/alta capacità e le Reti di trasporto trans-europee (TEN-T). 
- Il sistema stradale: in particolare, la rete viaria, classificata in strade comunali, provinciali, statali e autostrade. In questo ambito il Ministero svolge attività di indirizzo, vigilanza e controllo sull’ANAS S.p.A., il gestore della rete stradale italiana di interesse nazionale, e definisce programmazione e monitoraggio sugli interventi. Il Ministero ha anche il compito di affidare nuove concessioni autostradali e rinnovare le esistenti alla loro data di scadenza. 
In campo infrastrutturale il Ministero gestisce tutti gli interventi ritenuti strategici nel settore stradale, come le conferenze di servizi per la realizzazione di nuove opere, l’acquisizione e l’esame dei pareri, le istruttorie per il CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica) e i nulla-osta all'utilizzo dei fondi pubblici stanziati in base allo stato di avanzamento dei lavori. 
Le strade presentano rispetto alle altre infrastrutture di trasporto una grande capacità di penetrazione nel territorio, per questo motivo il processo di potenziamento della rete stradale rimane legato alla progressiva estensione e crescita dei centri abitati, che trovano nella rete stradale la principale via di collegamento. Il processo di riassetto compressivo prende il via alla fine degli anni ’90, quando l’ANAS venne trasformata prima in ente pubblico economico e successivamente in una società per azioni, il cui socio unico è tutt’ora il Ministero dell’Economia ed è sottoposta al controllo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
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