La pianificazione urbanistica: sistemi per controllare e coordinare le infrastrutture

Pochi sanno che per secoli il feng shui non ha governato solo la disposizione delle abitazioni: anche le antiche città-fortezza cinesi furono progettate nel rispetto delle stesse regole di composizione. Antica è dunque la pianificazione urbanistica, intesa come coacervo di azioni volte a organizzare e trasformare lo spazio urbano per generare effetti positivi su società, ambiente ed economia.
La pianificazione urbana regola molte tessere di una città. Tra queste, però, le infrastrutture spiccano subito quali protagoniste, non tanto perché alla base dei sistemi di produzione e della vivibilità di un centro urbano, ma soprattutto per la ricaduta virtuosa che da esse deriva sull’intero meccanismo della vita dello Stato e delle città. Proprio dalle opere pubbliche, allora, iniziamo il nostro percorso. In una prospettiva globale, nel 2017 la spesa pubblica per infrastrutture è aumentata; in Cina addirittura del 20%. Di conseguenza, il PIL è cresciuto come non accadeva da oltre un decennio e il comparto delle infrastrutture ha registrato un’ottima performance in Borsa, spiccatamente in Europa: dal 2013 ad oggi, l’indice Dow Jones Brookfield Europe Infrastructure Total Return ha guadagnato quasi il 78 per cento.  
Che Il mercato abbia “fame” d’infrastrutture anche in Italia, lo conferma un rapporto congiunturale del Cresme, presentato il 16 novembre 2017, secondo cui le opere pubbliche italiane dal 2018 riprenderanno finalmente a crescere. Infatti, nonostante i finanziamenti per le opere pubbliche attivate nell'ultimo biennio cubino 149 miliardi di euro, tali risorse sono state investite col contagocce a tutto il 2017. Ora, secondo il report del Cresme, le infrastrutture quest’anno cresceranno del 4,8%, per proseguire con un + 4,2% nel 2019 e un + 3% nel 2020. Il nuovo ciclo di crescita delle opere pubbliche dovrebbe durare almeno fino al 2022.  
Le infrastrutture, dunque, saranno il volano per l’intero settore delle costruzioni italiane, con una previsione di un +2,5% per il 2018 e un +2,1% per il 2019. Nel dettaglio, oltre alla diffusa ripresa delle opere pubbliche degli enti locali, di certo costituiranno il cuore della ripresa auspicata gli investimenti ferroviari di Rete Ferroviaria Italiana: infatti, Rfi ha una previsione di spesa di 4,2 miliardi di spesa per il 2018, e di oltre 5 per il 2019. Altre risorse giungeranno per le metropolitane. I programmi di Anas prevedono di arrivare a oltre 2,5 miliardi in un paio d'anni. Gli investimenti autostradali, calati al minimi di 900 milioni (2017), una volta sbloccati fanno prevedere una risalita a 1,5 miliardi l'anno. Saranno inoltre messi a cantiere i piani del governo per l'edilizia scolastica, per gli edifici della forze dell'ordine, la difesa, l'edilizia sanitaria, i beni culturali. Il tasso di crescita reale previsto è del 2%, rispetto ai 9,2 miliardi di partenza quest'anno. Non mancherà poi il contributo della banda ultralarga. Insomma, un patrimonio economico e un potenziale di sviluppo da gestire al meglio. Compito di fatto irrealizzabile, senza una ben ponderata pianificazione territoriale e urbana in primis. 

Infrastrutture & Co: tutti gli ambiti di intervento della pianificazione urbanistica 
La pianificazione territoriale regola l'utilizzo del territorio, inteso come area vasta, e ne organizza lo sviluppo delle attività umane. L'urbanistica, invece, variamente chiamata pianificazione urbanistica o urbana, ne è per così dire un sottoinsieme: si interessa precipuamente del solo territorio antropizzato, la città, o più in generale l'insediamento umano. Nondimeno, fatta salva la scala spaziale adottata, siamo comunque di fronte ad approcci intedisciplinari, poiché coinvolgono aspetti geologici, architettonici, ingegneristici e produttivi dell’area d’interesse. 
Non solo: pianificazione urbanistica e territoriale s’intersecano da presso al momento della pianificazione dei trasporti. I flussi di traffico stradale e la frequentazione delle linee ferroviarie derivano infatti da spostamenti generati dal sistema territoriale delle attività e delle funzioni, e dal modo con cui esso si rapporta al sistema residenziale. 
Entrando nel merito della pianificazione urbanistica, essa estensivamente comprende tutti gli aspetti gestionali, di tutela, programmativi e normativi dell'assetto cittadino e in particolare: 

1. infrastrutture/opere pubbliche “a rete”: 
• reti di trasporto e vie di comunicazione: strade, ponti, sottopassi, passerelle, ferrovie, canali, parcheggi pertinenziali ecc. 
• reti energetiche: elettrodotti, gasdotti, oleodotti ecc.;  
• reti di telecomunicazione: rete telefonica, internet, TV, radio; 
• servizi essenziali: illuminazione, acquedotti, fognature, strutture di smaltimento rifiuti, prevenzione dal rischio idro-geologico;  

2. infrastrutture/opere pubbliche “puntuali”:  
• ospedali, scuole, carceri, caserme e tribunali; 
• suolo pubblico, sistemi di sicurezza, arredo urbano, verde pubblico, comunicazione visiva; 

3. edilizia abitativa; 

4. attività economiche e sistemi produttivi. 

Le infrastrutture ingegneristiche e architettoniche, sono ciò che di norma si definiscono “opere pubbliche”, ossia manufatti, realizzati principalmente da enti pubblici per essere fruiti indistintamente dai cittadini. Le infrastrutture “a rete”, in particolare, compongono una rete d’impianti e servizi interconnessi tra loro da specifici punti nodali. Di estremo interesse il fatto che, all’interno della PA italiana, nei singoli comuni esiste di frequente un settore specifico variamente denominato, per esempio “Pianificazione Infrastrutture Viabilità Trasporti”, “Pianificazione Urbana e Mobilità”, oppure ancora “Infrastrutture, Viabilita e Opere Pubbliche”. Nel corso dell’articolo approfondiremo, oltre la viabilità, alcuni temi meno intuibili o noti: la sicurezza, il piano del verde e la comunicazione urbana.  

I benefici per il territorio 
Una pianificazione efficace sfocia in una proficua interazione tra le attività umane e il territorio su cui esse sono svolte, in modo da dare vita a uno sviluppo territoriale e produttivo economicamente sostenibile. Grazie ad essa, in altre parole, una città può divenire più omogenea, ordinata, sviluppata, concorrenziale, capace di sfruttare secondo criterio le risorse. Si è alla presenza, com’è pacifico, di molteplici sfide, economiche, ambientali, climatiche, sociali e demografiche, tutte strettamente interconnesse. 
Questo perché uno sviluppo urbano positivo può essere eseguito solo mediante un approccio integrato, che coniughi le misure concernenti il rinnovamento materiale urbano con misure intese a promuovere l’istruzione, lo sviluppo economico, l’inclusione sociale e la protezione ambientale. Con un comune fine ultimo: il miglioramento della qualità della vita degli abitanti. 

I principi delle moderne teorie della pianificazione  
Tre sono i cardini della pianificazione urbanistica: semplificazione, sostenibilità e partecipazione. L’importanza della semplificazione è autoevidente, sia per i cittadini privati sia per i professionisti. La sostenibilità, invece, è decisiva per pilotare e, nel caso, frenare un'antropizzazione la cui espansione frenetica potrebbe trasformare in modo irreversibile i sistemi naturali. Non solo: uno sviluppo urbano sostenibile “people-centered” punta a migliorare la qualità di vita delle generazioni presenti e future. Il concetto, tuttavia, imperante è la partecipazione, tanto che si parla di sviluppo urbanistico “integrato” o di “pianificazione collaborativa”, fatta di informazione, dialogo e decisioni condivise tra privati, professionisti e istituzioni. Non possiamo passare però sotto silenzio che in questo campo il divario esistente tra teoria e pratica rimane sensibile. 
Tramite diverse piattaforme online, i cittadini sono incoraggiati a fornire suggerimenti sulla pianificazione alle autorità locali; tuttavia, la partecipazione da parte dei singoli cittadini spesso si limita alla richiesta di informazioni di base, secondo modalità che non permettono ai cittadini di incidere sui processi decisionali. La partecipazione della società civile in questi processi, infatti, è pur sempre parte di meccanismi istituzionali controllati da attori specifici: viene focalizzata su questioni limitate e condotta da una data organizzazione secondo precisi dispositivi tecnici e amministrativi. Tali processi partecipativi bottom-up, del resto, non potranno forse mai essere completamente aperti, data la necessità di “organizzarli” a livello centrale.  

Il processo di pianificazione 
Qualsiasi pianificazione urbanistica comunale è sostanzialmente articolata come segue. 
1. Ideazione e progettazione: 
• individuazione degli obiettivi generali di sviluppo economico e sociale, di tutela e riequilibrio del territorio; 
• formazione di un quadro conoscitivo (QC); 
• determinazione delle azioni idonee alla realizzazione degli obiettivi individuati; 
• regolamentazione degli interventi e programmazione della loro attuazione. 
2. Approvazione. 
3. Attuazione dei piani. 
4. Monitoraggio e bilancio degli effetti sul territorio: valutazione di piani e programmi (Vas e Valsat) e valutazione di impatto ambientale (VIA). 
5. Promozione e orientamento dell’utenza.  

I piani esistenti in Italia 
Nel 1942, la normativa urbanistica nazionale, con la legge 1150/1942, pose alla base della funzione di pianificazione territoriale dei Comuni, il Piano Regolatore Generale (PRG), caratterizzato da forte rigidità e durata indeterminata. Poiché però i Comuni erano privi di strumenti necessari per intervenire concretamente sul territorio, la Legge Regionale n.20 del 24 marzo 2000 ha introdotto varie innovazioni: il vecchio PRG, infatti, può ora essere sostituito da un sistema più articolato di pianificazione. 
Un recentissimo Dossier dell’Ance, aggiornato al 25 gennaio 2018, ha confrontato tutti i diversi modelli di piani urbanistici comunali adottati nelle Regioni. Il report contempla le leggi regionali, le caratteristiche di ciascun piano comunale, la durata del piano, la ripartizione del territorio comunale, la previsione e la durata dei diritti edificatori e infine il rapporto con i piani di livello attuativo. Dallo studio emerge un quadro piuttosto variegato, che si potrebbe delineare come distinto in tre fasi. 
Prima fase 
La minor parte delle regioni si rifà ancora al vecchio PRG: Abruzzo, Marche, Molise, Piemonte, Sicilia, Umbria, Vlle d’Aosta, provincia di Trento. 
Seconda fase 
Come accennato, dal marzo del 2000, nell’intento di garantire maggiore flessibilità alla regolazione del territorio, tutte le altre regioni, la maggioranza, si sono dotate di piani urbanistici composti da due atti:  
• Piano strutturale/programmatico: individua gli obiettivi di medio-lungo periodo del territorio comunale; 
• Piano operativo: conformativo della proprietà immobiliare e a validità quinquennale. 
Questo nuovo modello ha introdotto accanto al Piano Strutturale Comunale il Piano Operativo Temporale, oltre a numerosi altri strumenti a carattere operativo e negoziato, tale per cui la situazione di ciascuna regione è differente dalle altre. È impossibile declinare qui ogni specifica; in un box dedicato riporteremo gli acronimi dei piani più ricorrenti. 
Ricordiamo ora solo le tre opzioni più significative: 
• POT (Piano Operativo Temporale): a carattere operativo-programmatico, è destinato a iniziative pubbliche e ha validità limitata a un arco di 5 anni. Interessa prevalentemente ambiti specializzati di pianificazione, quali nuovi impianti urbani e zone di riqualificazione, nonché gli interventi di esclusiva competenza pubblica; 
• PSC (Piano strutturale comunale): di natura programmatica, interessa l’intero territorio comunale e ha valore a tempo indeterminato. Esso individua, infatti, in linea generale le aree per la realizzazione di attrezzature e infrastrutture pubbliche di maggiore rilevanza, le aree destinate a impianti produttivi, le aree destinate a funzioni insediative; 
• REU (Regolamento Edilizio e Urbanistico): di pianificazione operativa, è lo strumento annesso e quindi integrato e complementare al PSC. Esso detta le regole relative alle porzioni di territorio dove si può intervenire in forma diretta e a quelle individuate nel PSC, dove sono necessarie successive fasi di pianificazione. Definisce, inoltre, parametri e standard edilizi ed urbanistici, di carattere igienico-sanitario, nonché le procedure amministrative per la realizzazione degli interventi. 
Terza fase 
L'unica regione appena tornata – nel dicembre 2017 – al piano unico semplificato è l'Emilia Romagna, grazie alla legge 24/2017. Tale configurazione ha contenuti semplici e lineari: obiettivi, regole per il patrimonio edilizio esistente e per il territorio rurale e dotazioni territoriali differenziate per la città costruita e per quella eventualmente da costruire. 
Una quarta fase all’orizzonte? Anche in Abruzzo, Sardegna e Provincia di Bolzano sono in corso di esame disegni di legge sul governo del territorio che prevedono nuovi strumenti di pianificazione urbanistica. Del resto, come sottolinea la stessa ANCE, in una realtà dominata dalla globalizzazione e dai continui mutamenti economici e sociali, vi è l’esigenza di dare vita a piani flessibili, in grado di accogliere con celerità le nuove richieste o, addirittura, a piani in grado di anticipare le opportunità. Servono strumenti dotati di una maggiore apertura ai privati e al mercato, che, una volta individuati gli ambiti urbani ritenuti strategici sia di nuova trasformazione sia di riqualificazione, stabiliscano le dotazioni di servizi necessarie, lasciando libertà nella definizione delle tipologie edilizie e delle funzioni da insediare.
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